大连市金州区人民政府
行政复议决定书
大金管行复字〔2022〕44号
申请人：××公司
被申请人：大连金普新区城市管理综合行政执法局
住所地：大连经济技术开发区金马路203号
负责人：方其帜，系该局局长。
申请人××公司对被申请人大连金普新区城市管理综合行政执法局作出的辽（02）（06）综执处决字﹝2022﹞第（××）号《行政处罚决定书》不服，于2022年9月3日向本机关申请行政复议，本机关已依法受理，现已审查终结。
申请人请求：撤销大连金普新区城市管理综合行政执法局作出的辽（02）（06）综执处决字﹝2022﹞第（××）号辽宁省城市管理综合执法行政执法处罚决定书。
申请人称：一、被申请人对申请人作出的处工程合同价款4%的罚款没有事实依据。根据《建设工程质量管理条例》第三条、第十六条规定，对于建设工程的竣工验收，现行法律法规实行的是建设工程质量监督管理制度，即竣工验收备案制，建设单位是工程竣工验收的组织者，施工等四方是工程竣工验收的实施者，建设工程经各方验收合格后，即应认定验收合格，并符合法定交付使用条件，而备案机关并非组织或实施工程竣工验收的单位，竣工备案行为是工程项目经竣工验收合格后的行政管理行为，不属于竣工验收的范畴。2019年8月30日，××项目已由申请人组织勘察单位等四方进行工程竣工验收并出具验收合格意见，案涉房屋符合法律规定的交付条件，是经验收合格才交付使用的。被申请人认定申请人“未组织竣工验收，擅自交付使用”与事实完全不符。二、即使被申请人认定申请人存在违法情形，其作出处工程价款4%的罚款证据不足且无法律依据。1、参照《大连金普新区城市管理综合执法局行政处罚自由裁量权指导标准》第五条第一款的规定，本案作出行政处罚的幅度应在《建设工程质量管理条例》第五十八条规定的下限2%至此基础上上浮10%范围内计算；2、行政处罚应当坚持过罚相当原则和处罚与教育相结合原则，本案不应进行顶格处罚，甚至是远高于该标准按照合同价款4%进行处罚；3、根据《指导标准》第六条规定，被申请人仅在有证据证明申请人存在违法情形严重或危害程度较大且经案件审理委员会讨论决定的情况下，才能在自由裁量范围内至法定上限确定处罚金额，而非直接按照法定上限进行处罚；4、若被申请人认定申请人存在违法行为，亦应举证对本地区同类违法行为亦按照法定处罚幅度上限作出行政处罚。三、被申请人作出案涉行政处罚未履行法定程序，属程序违法。在听证程序中，被申请人未就本案已经案件审理委员会讨论决定以及该行政预处罚举任何证据，直接影响了申请人的质证权和申辩权，构成听证程序违法。综上，请求撤销被申请人作出的行政处罚决定书。
被申请人称：一、被申请人对本行政区域的建设单位未组织竣工验收、擅自交付使用的违法行为进行调查及查处具有职权依据。依据《中华人民共和国建筑法》第六条“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。”《建设工程质量管理条例》第五条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”的规定以及2019年2月28日关于印发《大连市金州区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，大连金州区住房和城乡建设局加挂大连市金州区城市管理综合行政执法局牌子，负责全区房屋建筑和市政基础设施工程质量安全监督的行政管理工作。综上，被申请人作为金普新区城市管理综合执法机构，负责金普新区范围内房屋建筑工程质量安全监督的行政管理工作，对本行政区域的建设单位未组织竣工验收、擅自交付使用的违法行为作出行政处罚具有职权依据。二、被申请人作出的案涉行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当予以维持。1.申请人存在未组织竣工验收、擅自交付使用的行为，被申请人作出案涉行政行为认定事实清楚、证据充分。2022年1月20日，被申请人执法人员到大连金普新区董家沟街道××进行现场勘验检查，就案涉项目的情况，分别向××物业管理集团有限公司和申请人进行了询问。经过调查××项目共19个单体和D1号地下车库，建设规模127031.62平方米，合同价格21682.23417万元，案涉项目在未组织竣工验收的情况下，自2019年8月30日起陆续交付使用，共交付房屋908套以及D1号地下车库，案涉项目存在未组织竣工验收、擅自交付使用的行为。2.申请人未组织竣工验收、擅自交付使用的行为违反了《建设工程质量管理条例》的规定，依法应当处以罚款，案涉行政行为适用法律正确、内容适当。《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定，“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第三款规定，“建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第五十八条规定，“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一） 未组织竣工验收，擅自交付使用的……”，申请人在案涉项目未组织竣工验收的情况下，擅自将案涉房屋交付使用，自2021年9月以来，案涉项目购房人通过多种信访平台密集反映延期办理产权证等问题，社会舆情严重，给社会稳定造成极大影响，申请人的行为违反了《建设工程质量管理条例》第十六条第一款、第三款项之规定，参照《大连金普新区城市管理综合行政执法局行政处罚自由裁量权指导标准》被申请人对申请人该违法行为作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，且处罚方式适当、符合法律规定。3.案涉行政行为程序合法。被申请人依据《中华人民共和国行政处罚法》《住房和城乡建设行政处罚程序规定》等法律法规规定，于2022年1月20日立案，当日作出了《责令限期改正/停止违法行为通知书》，并于2022年1月21日送达给申请人。2022年2月17日被申请人作出了《行政处罚先行告知书》，2022年5月19日举行听证会，充分听取了申请人陈述、申辩意见。因疫情原因以及本案案情特别复杂，本案进行两次延期。2022年8月23日，被申请人作出了《行政处罚决定书》，并于2022年8月24日向申请人送达，告知了申请人享有救济途径，被申请人作出案涉行政处罚决定程序合法。综上，被申请人作出案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当依法予以维持。
经审理查明：
××项目于2014年1月20日开工，计划于2015年3月11日竣工。2019年8月30日起，申请人将该项目交付使用，共向业主交付房屋908套。2022年1月17日，被申请人收到大连金普新区城乡建设管理事务服务中心移送的案件线索，申请人在大连金普新区董家沟街道小窑湾国际商务区内开发建设的××工程未组织竣工验收，已擅自交付使用。2022年1月20日，被申请人对该案进行立案调查。后被申请人经过现场检查、调查询问、调取证据，认定了申请人未组织竣工验收，擅自将××项目19个单体共908套房屋和D1号地下车库陆续交付使用的违法行为，工程合同价款为21682.23417万元。2022年2月17日，被申请人对案件进行了集体讨论。同日，被申请人作出《行政处罚先行告知书》《行政处罚听证权利告知书》。2022年2月25日，申请人提出听证申请。2022年5月19日，被申请人举行听证会。听证会上，申请人认为其不存在违法行为，不应进行处罚，更不应进行上限处罚并出示证据、陈述理由。2022年7月28日，被申请人向大连金普新区城乡建设管理事务服务中心确认：1.案涉项目是否存在未组织竣工验收，擅自交付使用的行为；2.是否发现该公司在建设案涉项目时存在需要予以行政处罚的其他违法行为。2022年8月12日，大连金普新区城乡建设管理事务服务中心反馈：1.案涉项目存在未经验收擅自投入使用行为；2.质检部业务范围内，未发现其他违法行为。2022年8月18日，被申请人对案件再次进行了集体讨论。2022年8月23日，被申请人作出案涉《行政处罚决定书》，并于次日向申请人送达。另查明，12345平台多次接到申请人没有竣工验收违规交房导致无法办理房产证等投诉；受疫情影响且案情复杂，案件经过两次延期。
上述事实有下列证据证明：《案件来源登记表》《行政处罚案件立案审批表》、现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、××交房情况、《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》、中标通知书、《建设工程施工合同》《行政处罚案件处理审批表》《行政处罚先行告知书》及送达回证、《行政处罚听证权利告知书》及送达回证、听证申请书、《行政处罚听证通知书》、听证笔录、工作联络单、案件集体讨论笔录、《行政处罚决定书》及送达回证、12345平台诉求问题结案单、《案件延期呈批表》等在案为凭。
本机关认为：
《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”另据《关于印发〈大连市金州区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，被申请人作为大连金普新区城市管理综合执法机构，负责全区房屋建筑工程质量安全监督的行政管理工作，具有依法作出案涉行政行为的法定职权。
《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第三款规定：“建设工程经验收合格的，方可交付使用。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第六条规定：“工程竣工验收应当按以下程序进行：……（三）建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。……”第八条规定：“负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。”据此，建设工程验收应当由工程质量监督机构到场监督。本案中，申请人未能举证证明其组织了案涉工程各方主体和质量监督管理部门共同参与的竣工验收，且申请人询问笔录等证据能够证明其存在未组织竣工验收擅自将房屋交付业主使用的行为。因此，申请人违反上述规定，依法应予处罚。
《建设工程质量管理条例》第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；……”《金普新区城市管理综合执法局行政处罚自由裁量指导标准》第六条规定：“违法情形严重或者危害程度较大的，经局案件审理委员会讨论决定，可在第四条、第五条规定的自由裁量范围至法定处罚幅度上限之间确定处罚金额。”本案中，被申请人综合考量案涉项目购房人通过信访平台密集反映延期办理产权证等问题，给社会稳定造成极大影响，经过案件审理委员会讨论决定，对申请人作出工程合同价款4%的罚款的行政处罚并无不当。因此，被申请人作出案涉行政行为，事实清楚、证据充分，适用法律正确。另，被申请人经过现场勘查、调查取证、集体讨论决定、行政处罚先行告知、听证、听证后集体讨论决定等程序作出案涉行政处罚决定并送达申请人，程序合法。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人大连金普新区城市管理综合行政执法局作出的辽（02）（06）综执处决字﹝2022﹞第（××）号《行政处罚决定书》。
申请人如对本决定不服，可以自收到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
大连市金州区人民政府
2022年10月25日
责编：司法局